Inhaltsverzeichnis (verbergen)
Verwaltungsrecht
E-Campus relevante Grundfragen des E-Government
- Wirksamkeitsvoraussetzungen
- Signatur
Dass auch ein Verwaltungsakt in elektronischer Form erlassen werden kann, ergibt sich wie bereits angedeutet aus § 37 II VwVfG. Darunter versteht man alle schriftlichen Verwaltungsakte, die nicht schriftlich verkörpert, sondern lediglich auf elektronischen Medien gespeichert und damit nicht unmittelbar wahrnehmbar sind. Grundsätzlich ist dabei lediglich zu berücksichtigen, dass elektronische wie schriftliche Verwaltungsakte die erlassende Behörde sowie den Behördenleiter, dessen Vertreter oder Beauftragten erkennen lassen müssen, § 37 III VwVfG. Ein solcher, der einfachen elektronischen Form entsprechender Verwaltungsakt wird mit seinem Zugang beim Empfänger wirksam. Ist hingegen per Gesetz die Schriftform angeordnet, können elektronische Verwaltungsakte regelmäßig nur unter Beachtung der qualifizierten elektronischen Form erfolgen, die § 3a Abs. 2 Satz 2 VwVfG vorsieht. Demnach ist eine qualifizierte elektronische Signatur erforderlich sowie bei der grundsätzlich zulässigen Verwendung von Pseudonymen die Möglichkeit, den Signaturschlüssel-Inhaber zu identifizieren. Dabei muss aus das dem der Signatur zugrunde liegenden Zertifikat die erlassende Behörde hervorgehen, § 37 III VwVfG. Zudem eröffnet § 37 IV VwVfG die Möglichkeit, dass per Rechtsverordnung die dauerhafte Überprüfbarkeit der Signatur bestimmt werden darf.
Unter Signatur versteht man die dabei gemäß § 2 Nr.1 SigG Daten, die anderen elektronischen Daten beigefügt werden und der Authentifizierung dienen. Da somit auch eine einfache eingescannte Unterschrift dem Begriff der Signatur unterfällt, unterscheidet das Signaturengesetz vier Signatur-Kategorien nach dem Grad ihrer Wirksamkeit: So kennt es einfache elektronische Signaturen, fortgeschrittene elektronische Signaturen (§ 2 Nr. 2 SigG), qualifizierte elektronische Signaturen, die den Anforderungen des § 2 Nr. 3 SigG entsprechen, und qualifizierte elektronische Signaturen eines akkreditierten Zertifizierungsanbieters (sogenannte akkreditierte Signaturen).
Qualifizierte Signaturen müssen auf einem zum Zeitpunkt ihrer Erzeugung gültigen qualifizierten Zertifikat beruhen und mit einer sicheren Signaturerstellungseinheit erzeugt werden, § 2 SigG. Die qualifizierte Signatur dient zwar als Ersatz der gesetzlich angeordneten Schriftform, kann aber nicht die dauerhafte Überprüfbarkeit gewährleisten. Letztere wird nur von akkreditierten Signaturen sichergestellt, die von einem Zertifizierungsanbieter ausgestellt wurden, der nachweisen ließ, dass er die in Anforderungen erfüllt, die das Signaturengesetz in §§ 4–14 SigG an die Akkreditierung stellt. Aufgrund dieser staatlichen Prüfung bieten die akkreditierten Signaturen das höchste Sicherheitsniveau und ermöglichen die dauerhafte Überprüfbarkeit. Dennoch ist gerade diese dauerhafte Überprüfbarkeit, d.h. 30 Jahre, ein Problem: Es gilt, die Entwicklung von Hard- und Software über 30 Jahre stetig zu verfolgen, um die physische Lesbarkeit zu garantieren und die Authentizität zuverlässig feststellen zu können.
In Folge der grundsätzlichen Formfreiheit und der verschiedenen Niveaus der Signaturen hat die Gesetzgebung abhängig vom jeweiligen Fachverfahren festgelegt, ob und wie das Schriftformerfordernis elektronisch realisiert werden kann. So können die Funktionen, die die Schriftform in der Kommunikation mit der Verwaltung erfüllt, teilweise bereits durch ein elektronisches Dokument ohne zusätzliche Sicherungsvorkehrungen erfüllt werden. Meist ist aber die elektronische Form (vgl. § 126a BGB) erforderlich, bei der dem Dokument eine elektronische Signatur hinzugefügt werden muss. Dies sieht § 3a II VwVfG vor, der die Verwendung der elektronischen Form im Falle eines gesetzlich angeordneten Schriftformerfordernisses zum Regelfall macht. Mit Hilfe dieser qualifizierten elektronischen Signatur, §§ 4–14 SigG, wird nicht nur deren Integrität sichergestellt. Vielmehr gewährleistet sie auch die Authentizität des Absenders, sowohl hinsichtlich der Tatsache, dass die Daten von dem vermeintlichen Kommunikationspartner stammen als auch dahingehend, dass sich hinter dem vermeintlichen Kommunikationspartner kein anderer verbirgt.
- Zugangseröffnung
Bei der Verfolgung des gesetzlich verankerten Ziels, das gesamte Verwaltungshandeln zu digitalisieren, darf aber nicht außer Acht gelassen werden, dass die technischen Möglichkeiten zur Nutzung der elektronischen Signatur weder innerhalb der Verwaltung noch auf Seiten der Bürger flächendeckend vorhanden sind. Um Behörden und Bürger nicht zu überfordern, darf mit der Eröffnung des elektronischen Verwaltungswegs nach dem erklärten Willen des Gesetzgebers keinerlei Nutzungszwang einhergehen.
Dementsprechend legt § 3a VwVfG fest, dass die Übermittlung elektronischer Dokumente nur bei Eröffnung des Zugangs seitens Verwaltung und Bürger zulässig ist. Unzulässigerweise in elektronischer Form übermittelte Erklärungen gehen dem Empfänger nicht zu und sind somit unwirksam. Damit wird jeglicher Zwang zur Nutzung der elektronischer Kommunikationswege vermieden, zugleich aber die Möglichkeit eröffnet, sie bei entsprechendem Verlangen zu beschreiten. Dieser Grundsatz gilt sowohl auf Seite der Bürger im vorliegenden Falle der Studenten - als auch der Verwaltung.
Problematisch ist die Frage, wann der Zugang als eröffnet anzusehen ist. Die Gesetzesbegründung stellt dabei vor allem auf die Verkehrsanschauung und die schutzwürdigen Interessen ab, bezieht aber auch die Verbreitung der Signaturtechnik in die Beurteilung mit ein. Der Empfänger (die Verwaltung oder der Bürger) muss objektiv ein zum Empfang geeignetes und betriebsbereites Gerät besitzen und subjektiv elektronische Dokumente entgegennehmen wollen .
Dementsprechend wird bei der Beurteilung zwischen privater und professioneller Teilnahme am Rechtsverkehr unterschieden: Während die Angabe einer E-Mail-Adresse durch Privatleute nicht als eindeutige Zugangseröffnung verstanden werden kann , sondern vielmehr die ausdrückliche Erklärung der Zugangseröffnung erforderlich ist, signalisieren professionelle Teilnehmer, v.a. staatliche Behörden, mit der bloßen Angabe bereits die Eröffnung des Zugangs . Somit obliegt es jeder einzelnen Behörde und jeder Privatperson, den Zugang zu eröffnen und individuelle Anforderungen an die Form zu stellen.
Dies gilt auch im Bereich der Hochschule. Indem die Universität regelmäßig in offiziellen Dokumenten die einschlägige Email-Adresse vermerkt, eröffnet sie den Zugang. Sofern sie keine individuellen Anforderungen stellt, wie z.B. die Einschränkung der Zugangseröffnung auf bestimmte Zertifizierungsanbieter, steht den Betroffenen, meist den Studenten, der elektronische Rechtsverkehr offen.
Wenden sie sich in einer formalen Angelegenheit an die Universität, ist darin nach der hier vertretenen Auffassung die konkludente Zugangseröffnung durch den Studenten zu sehen. Es wird indes auch vertreten, dass private Beteiligte stets ausdrücklich die elektronische Kommunikation wünschen müssen und eine konkludente Zugangseröffnung nur bei ständiger Kontaktaufnahme auf diesem Wege angenommen werden könne .
Hat die Universität hingegen auf informellem Weg Kenntnis von der Email-Adresse erlangt, ist darin keine Zugangseröffnung zu sehen. Um das Verwaltungsverfahren von Seiten der Verwaltung aus einheitlich digitalisieren zu können, könnte von den Studenten auf freiwilliger Basis die Angabe einer offiziellen Email-Adresse verlangt werden, beispielsweise im Rahmen der Immatrikulation oder der Rückmeldung. Insbesondere die Email-Adresse, die die Universität mit der Immatrikulation automatisch einrichtet, scheint hierzu geeignet. Wird eine solche offizielle Email-Adresse von Seiten der Studenten nicht bestätigt, ist der Zugang nicht eröffnet und die Universität muss auf die herkömmlichen Handlungsformen zurückgreifen.
- Zwang zur Zugangseröffnung?
Es stellt sich jedoch bereits an dieser Stelle die Frage, ob ein Zwang zur Zugangseröffnung dergestalt ausgeübt werden darf, dass der Student mit der Universität auf elektronischem Wege kommunizieren muss, der herkömmliche Schriftverkehr also ausgeschlossen sein soll. Die Vorteile einer derartigen Umstellung liegen auf der Hand und entsprechen auf dem ersten Blick auch den Zielvorgaben des E-Government ein möglichst papierloses Verwaltungsverfahren zu etablieren . Allerdings steht dem neben ggf. vorliegenden verfassungsrechtlichen Aspekten bereits die dem VwVfG und insb. der Ermöglichung der elektronischen Kommunikation zugrunde liegenden gesetzgeberischen Wertungen entgegen. So ist bereits § 3a Abs. 1 VwVfG so zu lesen, dass die elektronische Kommunikation nur zulässig ist, wenn der Empfänger dies auch will. § 3 a hat den Charakter einer Generalklausel. Aus der systematische Stellung der Vorschrift im Gesetz wird deutlich, dass § 3 a VwVfG nicht nur für das Verwaltungsverfahren (i.S. der §§ 9 ff. VwVfG), sondern auch für die sonstige öffentlich-rechtliche Verwaltungstätigkeit i.S. des § 1 I VwVfGGeltung beansprucht . Die Vorschrift ist dementsprechend für die gesamte Verwaltungstätigkeit und auch für alle Verwaltungsverfahren relevant . Es gilt der verfassungsrechtliche Grundsatz, dass der Verwaltung ein Handeln gegen ein Gesetz verwehrt ist. Bereits die Entscheidung, ob die Verwaltung mit dem Bürger elektronisch kommuniziert, ist in das Ermessen der Verwaltung gestellt . Sie handelt ermessensfehlerhaft und damit rechtswidrig, wenn sie im konkreten Fall dem Wunsch des betroffenen Bürgers nicht entspricht. Möchte der Student keinen elektronischen Kontakt, ist diesem Wunsch also zu entsprechen.
- Bekanntgabe
Ist der Zugang indes eröffnet, gilt das elektronisch übermittelte Dokument allerdings erst mit dessen Bekanntgabe als ergangen, d.h. der Inhalt entfaltet erst ab diesem Zeitpunkt Wirksamkeit, §§ 41 I , 43 I VwVfG. Voraussetzung einer wirksamen Bekanntgabe ist neben der bereits erörterten Eröffnung des Zugangs die Lesbarkeit des Dokuments. Sind die Daten für den Empfänger nicht lesbar, können sie nicht wirksam werden. Dabei trifft den Empfänger in der Regel keine Pflicht, die bekannt gebende Behörde über die Unlesbarkeit zu informieren.
- Zugang
Entscheidend ist darüber hinaus vor allem der Zugang des Dokuments beim Empfänger. Dazu muss es zunächst in den Machtbereich des Empfängers gelangen, also auf seinem Server eingehen. Dem Empfänger muss es zudem möglich sein, nach dem gewöhnlichen Lauf der Dinge von dem Dokument Kenntnis nehmen zu können. Dies ist beispielsweise bei Behörden nicht der Fall, wenn die Daten außerhalb der Geschäftszeiten in ihren Machtbereich gelangen. Da mit der Bekanntgabe Fristen in Gang gesetzt werden, kommt ihr große prozessuale Bedeutung zu. Der genaue Zeitpunkt des Zugangs lässt sich aber meist schwer feststellen. Gerade bei Privatpersonen stellt sich zudem das Problem, ob von ihnen die tägliche Überprüfung ihres E-Mail-Accounts erwartet werden kann, wie dies bei Geschäftsleuten und Behörden der Fall ist. Daher bestimmt hier § 41 II VwVfG einheitlich für Verwaltungsakte, dass diese frühestens am dritten Tag nach ihrer Absendung als bekannt gegeben gelten und damit Wirksamkeit entfalten. Eine Ausnahme hierzu bildet lediglich der Fall, dass die Daten nachweislich nicht oder erst nach Ablauf der Drei-Tages-Fiktion zugegangen sind. Im Ergebnis ist nur der nach § 41 II VwVfG fingierte Bekanntgabezeitpunkt rechtlich bedeutend, der tatsächliche Zugang dient als dessen Voraussetzung.
- Beweis
Trotz dieser Zugangsfiktion können sich in prozessualer Hinsicht Probleme für die Behörde als Absender ergeben, liegt doch die Beweislast über den Zugang elektronischer Dokumente beim Absender (§ 41 II VwVfG). Technisch könnte der gemäß § 26 VwVfG erforderliche Beweis durch ein Sendeprotokoll geführt werden. Dieses stellt aber wie der OK-Vermerk eines Telefaxes keinen Beweis dafür dar, dass die Datenübertragung nicht an technischen Problemen gescheitert ist. Weiterhin besteht die Möglichkeit eines SMTP-Sendeprotokolls (Simple Mail Transfer Protocol), das bei entsprechenden Systemvoraussetzungen auf Seiten des Empfängers der Eingang auf dessen Email-Server sicherstellt. Dabei ergibt sich aber das Problem, dass der Zugang auf den Server für den Empfänger nicht Zugang in seinen Account bedeutet, bedenkt man allein die Ausfilterung von Spam-Nachrichten. Dem Empfänger kann nicht die Pflicht auferlegt werden, seinen Ordner für Spam-Nachrichten auf offizielle Mitteilungen zu durchsuchen, da dies dem Sinn solcher Filter widersprechen würde. Zudem muss es dem Empfänger freistehen, die als Spam ausgesonderten Emails automatisch von seinem Email-Programm löschen zu lassen, selbst wenn er den Zugang gegenüber der Behörde eröffnet hat. Da zudem ein solches Protokoll von den Systemvoraussetzungen des Empfängers abhängt, unterliegt das Sendeprotokoll eines Providers zwar der freien Beweiswürdigung, darüber hinaus entfaltet es aber keine Gewähr für den Zugang. Eine Möglichkeit wäre allerdings eine Konstruktion, die mit der des eKuriers der Deutschen Post Com vergleichbar ist. Bei der Nutzung dieses Dienstes wird das elektronische Dokument an einen speziellen Server geschickt, dort registriert, mit einer digitalen Signatur und einem Zeitstempel versehen und an den Empfänger weitergeleitet. Öffnet dieser die Email, wird über ein spezielles Plug-In in das Email-Programm des Empfängers automatisch eine verschlüsselte und digital signierte Email zurück an den Server der Deutschen Post Com gesendet, der Datum und Uhrzeit des Empfangs registriert. Ein solches signiertes Dokument könnte als Beweis dienen, ist aber wiederum mit Kosten verbunden, insbesondere bei standardisiertem Gebrauch dieser Technik. Zudem ergibt sich das Problem, dass bei einer automatisch erstellten Signatur nicht sichergestellt ist, dass das Dokument von dem eigentlich dazu bestimmten Empfänger gelesen wurde.
Somit kann die Behörde in der Praxis Zweifel über den Zugang elektronischer Dokumente kaum ausräumen. Ihr verbleibt die Möglichkeit, die Bekanntgabe zu wiederholen.
