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Verwaltungsrecht
E-Campus relevante Grundfragen des E-Government
- Sonderformen
- Öffentliche Bekanntgabe
Neben der mündlichen, schriftlichen und elektronischen Übermittlung kann das Dokument auch öffentlich bekannt gegeben werden, § 41 III, IV VwVfG. Die Wirksamkeit hängt in einem solchen Fall nicht von dem Zugang beim Empfänger ab. Die öffentliche Bekanntgabe ist allerdings nur zulässig, wenn eine Rechtsvorschrift dies für zulässig erklärt oder der Verwaltungsakt eine Allgemeinverfügung darstellt und eine Bekanntgabe an die Beteiligten untunlich ist. Die in § 41 III VwVfG niedergelegten Voraussetzungen für die öffentliche Bekanntgabe sind eng auszulegen, da davon ausgegangen werden muss, dass die Wahrscheinlichkeit gering ist, dass die Bekanntgabe dem Empfänger auch tatsächlich bekannt wird. Typischerweise wird die öffentliche Bekanntgabe bei der Verkündung von Ortsrecht sowie im Rahmen von Massenverfahren eingesetzt.
Sie erfolgt durch Bekanntmachung in der ortsüblichen Form, § 41 IV VwVfG. So werden Verkehrszeichen im Zeitpunkt, in dem sie aufgestellt werden, wirksam, schriftliche Verwaltungsakte beispielsweise durch Veröffentlichung im Amtsblatt bekannt gegeben. Im Fall elektronischer Verwaltungsakte ist die Bereitstellung der Information auf der Homepage als ortsüblich anzusehen. Zumindest solange das Dokument keine qualifizierte elektronische Signatur fordert, ist dies als zulässig anzusehen. Allerdings darf auch hier nicht unberücksichtigt bleiben, dass kein flächendeckender Zugang zu elektronischen Kommunikationsmitteln besteht und der Gesetzgeber bewusst keinen Nutzungszwang schaffen wollte. Somit ist es regelmäßig nur mit rechtsstaatlichen Grundsätzen zu vereinbaren, wenn die öffentliche Bekanntgabe in elektronischer Form durch die in herkömmlicher Form ergänzt wird. Im Verhältnis Universität Student ist allerdings fraglich, ob man bei der ausschließlichen Bekanntgabe via Internet von einem Nutzungszwang sprechen kann, stellt die Universität doch einen kostenlosen Internetzugang zur Verfügung. Somit wird den Studenten nicht der Zwang aufgebürdet, selbst über die entsprechenden technischen Voraussetzungen zu verfügen.
Inhaltlich muss der verfügende Teil des Verwaltungsaktes bekannt gegeben werden, § 41 IV VwVfG. Dies erfordert neben Angabe der erlassenden Behörde und des Adressaten insbesondere die Veröffentlichung der getroffenen Regelung als solcher, des Entscheidungssatzes. Obwohl § 41 IV VwVfG keinen ausdrücklichen Verweis auf das Geheimhaltungsprinzips enthält, muss sich die öffentliche Bekanntgabe doch innerhalb der Grenzen des § 30 VwVfG bewegen. Damit ist der Behörde untersagt, Geheimnisse aus dem persönlichen Lebensbereich zu offenbaren. Darunter fallen grundsätzlich alle Privatgeheimnisse, die dem Schutz der Persönlichkeits- und Intimsphäre unterfallen, insbesondere die familiären, wirtschaftlichen und gesundheitlichen Belange einer Person. Die Daten müssen dabei nicht nur aus Sicht des Empfängers, sondern auch objektiv geheimhaltungswürdig sein.
Im Hochschulbereich stellt sich die Frage, ob eine Veröffentlichung von Prüfungsergebnissen auch unter der Deckung der Matrikelnummer an der Geheimhaltungspflicht gemessen werden muss.
Das Dokument gilt zwei Wochen nach dem Tag der öffentlichen Bekanntgabe als zugestellt, § 41 IV VwVfG. Auf die Bekanntgabe muss dabei bis zum Ablauf dieses Zeitraums im Internet zugegriffen werden können. Nimmt die Behörde die Meldung vorzeitig aus dem Internet, ist die Bekanntgabe nicht wirksam.
- Zustellung von Dokumenten
Einen Sonderfall der Bekanntgabe stellt die Zustellung dar, § 41 V VwVfG. Einzelheiten sind im Verwaltungszustellungsgesetz (VwZG) geregelt. Dieses regelt zwar unmittelbar nur das Zustellungsverfahren der Bundesbehörden, der bundesunmittelbaren Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts und der Landesfinanzbehörden aus (§ 1 I VwZG). Universitäten unterstehen somit dem entsprechenden Landesgesetz. Doch das Bayerische Verwaltungszustellungs- und Vollstreckungsgesetz (VwZVG) sieht in Anschluss an die bundesweite Novellierung seit 1. August 2006 eine entsprechende Regelung vor, so dass im Folgenden bei gleichlautender Landeregelung auf das Bundesgesetz verwiesen wird.
Das Verwaltungszustellungsgesetz definiert in seiner seit Februar 2006 wirksamen Fassung, dass Zustellung die Bekanntgabe eines schriftlichen oder elektronischen Dokuments in der gesetzlich bestimmten Form ist. Für die schriftliche Zustellung ist dabei weiterhin der Postweg in Verbindung mit einer Postzustellungsurkunde (§ 3 VwZG) oder als Einschreiben (§ 4 VwZG) vorgesehen. Ferner kann das Schriftstück dem Empfänger direkt durch die Behörde ausgehändigt werden, wenn dieser ein Empfangsbekenntnis unterschreibt (§ 5 VwZG). Durch die Reform des Zustellungsgesetzes, das zu seiner vollkommenen Neufassung führte, hat der Gesetzgeber die durch das dritte Änderungsgesetz des Verwaltungsverfahrensgesetzes geschaffenen Möglichkeiten der elektronischen Kommunikation auch für den Bereich der Zustellung eingeführt. Die Zustellung durch die Behörde gegen Empfangsbekenntnis ist nun auch auf elektronischem Wege möglich. Dies gilt sowohl gegenüber Behörden und anderen besonders vertrauenswürdigen Adressaten (§ 5 IV VwZG) als auch gegenüber jedermann, der seinen Zugang eröffnet hat (§ 5 V VwZG). Bei Bürgern ist diese Voraussetzung aber nur erfüllt, wenn sie dies gegenüber der Behörde ausdrücklich erklärt haben. Als Nachweis der Zustellung genügt dabei jeweils ein mit Datum und Unterschrift versehenes Empfangsbekenntnis, das an die Behörde zurückzusenden ist.
- Voraussetzungen der Zustellung
Dass an die Zustellung besondere Anforderungen gestellt werden, wirft die Frage auf, ob auch die elektronische Zustellung an sich besondere Kriterien, insbesondere die obligatorische Verwendung einer qualifizierten elektronischen Signatur (genauer dazu, s.u.), erfüllen muss. Aus § 5 V VwZG folgt allerdings, dass dies nur bei der elektronischen Zustellung an Privatpersonen, die ausdrücklich den Zugang eröffnet haben, der Fall ist. Im Umkehrschluss lässt sich darauf schließen, dass es in allen anderen Fällen bei dem Grundsatz bleibt, dass eine solche Signatur nur in den gesetzlich bestimmten Fällen vorgesehen ist. Da es sich im universitären Bereich aber regelmäßig nicht um die in § 5 IV VwZG Personengruppen handelt, wird eine elektronische qualifizierte Signatur bei der elektronischen Zustellung von Nöten sein. Ein derart signiertes Empfangsbekenntnis entfaltet den vollen Beweis (§§ 371 a i.V.m. 416 ZPO).
Ferner muss geklärt werden, welche Anforderungen an ein mit Datum und Unterschrift versehenes Empfangsbekenntnis gestellt werden. Der Bayerische Landtag legt diesbezüglich dar, dass das Empfangsbekenntnis der Schriftform genügen muss. Dies erlaubt bei Tele- oder Computerfax die Verwendung eingescannter Unterschriften, bei der Verwendung eines elektronischen Dokuments hingegen bedarf es gem. § 3a II VwVfG einer qualifizierten elektronischen Signatur. Hinsichtlich der Verwendung an der Universität ist somit auf beiden Seiten eine qualifizierte elektronische Signatur zur wirksamen elektronischen Zustellung nötig.
Probleme könnten sich bei der Zustellung mittels eines elektronischen Dokuments auch dadurch ergeben, dass der Empfänger entgegen des Wortlauts der gesetzlichen Regelung (das an die Behörde zurückzusenden ist, § 5 V VwZG) kein Empfangsbekenntnis zurücksendet. Um der Behörde auch in diesem Fall die Zustellung zu ermöglichen, verweist § 5 II VwZG auf die §§ 177 bis 181 der Zivilprozessordnung (ZPO), im Fall der verweigerten Annahme insbesondere auf § 179 ZPO.
Dieser fingiert bei Annahmeverweigerung die wirksame Zustellung des Dokuments, § 179 S.3 ZPO. Diese Regelung, die bereits der ursprüngliche Gesetzestext für die postalische Zustellung kannte (§ 3 III VwZG aF), wurde nun auf den Fall der Zustellung durch die Behörde gegen Empfangsbekenntnis ausgeweitet. Wie aus dem eindeutigen Willen des Gesetzgebers, den Fall der Annahmeverweigerung einheitlich zu regeln, hervorgeht, gilt dies auch im Fall der elektronischen Zustellung.
Somit wird zwar grundsätzlich auch ohne Empfangsbekenntnis das Dokument zugestellt, allerdings können sich hierbei wiederum Beweisprobleme auf Seite er Behörde ergeben. Denn der prozessuale Grundsatz, dass jede Partei das für sie Günstige beweisen muss, gilt auch im Rahmen des Verwaltungszustellungsgesetzes. Es konkretisiert diesen Grundsatz sogar, indem es bei postalischer Zustellung mittels Einschreiben vorsieht, dass im Zweifel die Behörde den Zugang und dessen Zeitpunkt nachzuweisen hat (§ 4 II VwZG). Da schon bei der einfachen Bekanntgabe weder eine automatische Zustellbestätigung noch eine dem eKurier vergleichbare Bestätigung den Zugang zweifelsfrei beweisen kann, gilt dies erst recht im Rahmen der Zustellung. Um den Beweis über den Zugang im Sinne des § 26 VwVfG führen zu können, obliegt es der Behörde, in einem zweiten Versuch postalisch zuzustellen (§§ 3, 4 VwZG).
- Öffentliche Zustellung
Die öffentliche Zustellung als eine Form der Zustellung ermöglicht, dass Erklärungen allein durch die Kundgabe, wo sie eingesehen werden können, wirksam werden. Die öffentliche Zustellung ist von der öffentlichen Bekanntgabe dahingehend zu unterschieden, dass letztere nur möglich ist, wenn sich die Behörde nach sorgfältiger Prüfung überzeugt hat, dass alle anderen Zustellungsarten nicht zum Erfolg führen, so wenn der Aufenthaltsort des Empfängers unbekannt ist und eine Zustellung an einen Vertreter nicht möglich ist (§ 10 I Nr. 1 VwZG). Sie ist lediglich als “letztes Mittel” zulässig, wenn alle Möglichkeiten, das Schriftstück in anderer Weise dem Empfänger zu übermitteln, erschöpft sind. Indes sind an den Zustellenden keine unzumutbaren Anforderungen zu stellen: Es genügt der Nachweis, dass er alle der Sache nach möglichen und geeigneten Nachforschungen angestellt hat. Die Behörde genügt ihrer Prüfungspflicht in der Regel, wenn sie versucht, die Anschrift durch das Einwohnermeldeamt oder die Polizei zu ermitteln.
Die Neufassung des Verwaltungszustellungsgesetzes sieht vor, dass die öffentliche Zustellung durch Bekanntmachung einer Benachrichtigung an der Stelle, die von der Behörde hierfür allgemein bestimmt ist, oder durch Veröffentlichung einer Benachrichtigung im Bundesanzeiger oder im elektronischen Bundesanzeiger bewirkt wird (§ 10 II Nr. 4 VwZG). Aus datenschutzrechtlichen Gründen ist es seit der Einführung der elektronischen Zustellung dabei nur mehr erlaubt, bekannt zu geben, wo das Dokument eingesehen werden kann. Aus dem Bekanntgegebenen muss sich das öffentlich zugestellte Schriftstück bzw. der öffentlich zugestellte Verwaltungsakt eindeutig zuordnen lassen. Die Wahlmöglichkeit, auch das gesamte Schriftstück zuzustellen, wurde den Behörden entzogen. Es stellt sich die Frage, inwieweit diese gesetzliche Entscheidung zur Zustellung auf die Geheimnisproblematik im Rahmen der öffentlichen Bekanntgabe übertragbar ist, gerade auch im Hinblick auf die öffentliche Bekanntgabe von Prüfungsergebnissen.
Allerdings muss auch in diesem Zusammenhang berücksichtigt werden, dass das Einstellen auf der Homepage der betreffenden Behörde Hand in Hand mit einem Nutzungszwang für den Bürger ginge, den der Gesetzgeber ausdrücklich vermeiden wollte. Stellt die Behörde dem Bürger allerdings kostenlose Zugriffsmöglichkeiten zur Verfügung, bedeutet dies keinen Zwang zur Nutzung der elektronischen Kommunikationswege. Zitat, aber ich weiß nicht mehr, woher -
Das Dokument gilt zwei Wochen nach dem Tag der elektronischen Bekanntmachung der Benachrichtigung als zugestellt, § 41 IV VwVfG. Auf die Benachrichtigung muss dabei bis zum Ablauf dieses Zeitraums im Internet zugegriffen werden können. Das gilt selbst dann, wenn der Empfänger vor Fristablauf bei der zustellenden Behörde erscheint und diese ihm das zuzustellende Schriftstück aushändigt. Auch in diesen Fällen beginnen die prozessualen Fristen erst mit Ablauf der Fiktion der Bekanntgabe nach zwei Wochen.
