Recht des E-Government

Zugangsschließung

Grundsätzliche Möglichkeit einer Zugangsschließung

§ 3a Abs. 1 VwVfG regelt zwar die Eröffnung (und ggf. eine Erweiterung) des Zugangs zur elektronischen Kommunikation, jedoch nicht die Schließung desselben. Ist der Zugang einmal eröffnet, stellt sich die Frage, ob und wie ein Kommunikationspartner die Eröffnung des Zugangs rückgängig machen oder einschränken kann; streng genommen ist auch die Reduktion der von einem Kommunikationspartner angebotenen elektronischen Kommunikationsmittel eine – partielle – Zugangsschließung.

• Rechtliche Relevanz und Verbindlichkeit der Zugangsschließung

Im Verwaltungsverfahren können solche Fallgestaltungen an verschiedenen Stellen Bedeutung erlangen. So stellt sich bereits die Frage, ob ein Verwaltungsakt überhaupt wirksam auf elektronischem Wege zugestellt werden kann, wenn der Adressat den ehemals eröffneten Zugang für die elektronische Kommunikation wieder geschlossen hat. Umgekehrt ist es für den Bürger von Bedeutung, ob er einen „elektronischen Widerspruch“ einlegen kann, wenn die Behörde den hierfür vorgesehenen Weg wieder versperrt. In all diesen Fällen ist nicht nur wichtig, ob der Verfahrensbeteiligte dergestalt über seine Kommunikationswege verfügen kann, sondern auch wie und zu welchem Zeitpunkt er dies veranlassen muss. Letzteres hat insbesondere Auswirkungen auf den Beginn von Fristen, beispielsweise im Widerspruchsverfahren. Die Schließung des Zugangs nimmt insofern auch eine rechtliche Beweisfunktion ein.

• Bedarf einer Zugangsschließung

Der Fall einer Zugangsschließung könnte vom Bürger beispielsweise eingeleitet werden, weil er die elektronische Kommunikation nach seiner Zugangseröffnung nun doch ablehnt, er die Kommunikation in Papierform vorzieht, seinen Internetzugang aufhebt oder wenn er seinen Verpflichtungen, die ihm mit der Zugangseröffnung entstehen, für längere Zeit – etwa wegen Abwesenheit – nicht nachkommen kann oder will. Die Behörde könnte den gleichen Fall erleben, wenn die elektronische Kommunikation nicht in dem Maße von der Bevölkerung angenommen wird, wie sie es sich erhofft hatte, und sie daher, vielleicht aus Kostengründen, ihre Zugangseröffnung einschränken oder gänzlich zurückziehen möchte. Denkbar ist auch, dass eine Behörde nur noch E-Mails ohne Signatur zulassen will und die Eröffnung für E-Mails mit qualifizierter elektronischer Signatur revidieren möchte; ebenso käme in Betracht, dass eine Behörde den Zugang für E-Mail schließen wollte, um eine (ausschließliche) plattforminterne Kommunikation über ein eigenes Behördenportal zu etablieren. § 3a Abs. 1 VwVfG und das darin enthaltene Freiwilligkeitsprinzip sind als reziprokes Gestaltungsrecht zu verstehen. Dies bedeutet, dass jemand seine Zugangseröffnung mit einem Widerruf als actus contrarius rückgängig machen kann. Für die Behörde gilt im Prinzip Gleiches, indem sie – etwa auf ihrer eigenen Homepage – deutlich macht, dass sie ihre Zugangseröffnung gänzlich widerruft oder modifiziert. § 3a Abs. 1 Satz 1 VwVfG ist somit so zu lesen, dass hinter dem Wort „soweit“ die Worte „und solange“ hinzugedacht werden. D.h.: Die Übermittlung elektronischer Dokumente ist zulässig, soweit und solange der Empfänger hierfür einen Zugang eröffnet.

Anforderungen an die Zugangsschließung

Die Schließung des Zugangs liegt wie dessen Eröffnung grundsätzlich im freien Ermessen des jeweiligen Kommunikationspartners. Dies bedingt schon das Freiwilligkeitsprinzip als grundlegendes Rechtsprinzip der elektronischen Kommunikation. Das Entschließungs- und Auswahlermessen (also die Frage, ob und wie ein einmal eröffneter Zugang geschlossen werden kann) kann aber (ggf. auf Null) reduziert sein. Das gilt insbesondere, wenn Verwaltung und Bürger in Folge gegenseitiger Zugangseröffnung bereits kommuniziert haben. Jedenfalls entsteht durch diese Kommunikation ein Verwaltungsrechtsverhältnis, aus dem gegenseitige Rechte und Pflichten (insbesondere zur gegenseitigen Information und Rücksichtnahme) erwachsen.

• Entschließungsermessen

Die Frage, ob ein eröffneter Zugang geschlossen werden kann, ist im Wesentlichen durch das Freiwilligkeitsprinzip determiniert. Genau so wenig, wie dem Bürger (und mit Abstrichen der Verwaltung) eine elektronische Kommunikation aufgedrängt werden darf, kann dieser verpflichtet sein, sich dauerhaft der elektronischen Kommunikation zu bedienen. Allerdings ist eine Verpflichtung der Behörden zur einfachen elektronischen Kommunikation anzunehmen. Insoweit ist das behördliche Ermessen, den einmal eröffneten Zugang dauerhaft zu schließen, auf Null reduziert. Die einfache E-Mail-Kommunikation ist bereits derart umfassend in der öffentlichen Verwaltung etabliert, dass eine Aufgabe dieses Kommunikationsmittels unter Verweisung auf den Postweg als unzulässige Erschwerung des Rechtsverkehrs zu bewerten wäre. Etwas anderes könnte dann gelten, wenn die Behörde mit der Aufgabe der E-Mail-Kommunikation andere Formen der elektronischen Form etablieren wollte (etwa plattformbasierte Kommunikationsformen). In diesen Fällen muss es der Verwaltung zur Etablierung neuer E-Government-Strukturen möglich sein, überkommene technische Kommunikationsformen durch neue zu ersetzen. Je nach nutzerorientierter Ausgestaltung dieser neuen Kommunikationsformen (Bedienungsfreundlichkeit, technischer Aufwand usw.) kann es aber sinnvoll und geboten sein, überkommene technische Infrastrukturen zumindest in einer Übergangszeit weiter zu nutzen und dem Bürger als alternatives Kommunikationsmedium weiter offen zu halten.

• Auswahlermessen

Bei der Frage, wie der Zugang rechtswirksam geschlossen werden kann, spielen die gegenseitigen Rechte und Pflichten der Kommunikationspartner eine maßgebliche Rolle, die in die Ermessensentscheidung der Zugangsschließung Eingang finden. Aufgrund der Kommunikationsbeziehung zwischen Bürger und Behörde besteht ein Verwaltungsrechtsverhältnis, aus dem (i.V.m. § 3a VwVfG) gegenseitige Informationspflichten hergeleitet werden können. Soweit ein Verwaltungsrechtsverhältnis, aus dem auch Bürgerpflichten resultieren können, mangels entsprechender gesetzlicher Grundlage kritisch gesehen wird, ändert dies in der Sache nichts. Zwar ist dann nicht mehr von einer Informationspflicht des Bürgers auszugehen. Entsprechende Versäumnisse sind dann aber jedenfalls als Obliegenheitsverletzungen, also als Pflichtverletzung gegen sich selbst, zu bewerten. Wann und wie ein einmal eröffneter Zugang wieder geschlossen werden kann, ist insoweit eine Frage der richtigen Kommunikationsgestaltung. Grundsätzlich gilt, dass der Verschluss des Zugangs als aus § 3a VwVfG abgeleitetes reziprokes Gestaltungsrecht in Art und Weise der Zugangseröffnung zu erfolgen hat; er ist diesbezüglich actus contrarius. D.h., dass die Zugangsschließung demjenigen ausdrücklich zu erklären ist, gegenüber dem die Zugangseröffnung erfolgt ist; und zwar grundsätzlich auch in der Form und über das Übermittlungsmedium, mit dem der Zugang eröffnet wurde bzw. mit dem bereits eine Kommunikation erfolgt ist, da insoweit der Kommunikationspartner eine Kontaktaufnahme über dieses Medium erwartet. Differenzierter sind diejenigen Fälle der Zugangsschließung zu beantworten, in denen der Zugang konkludent eröffnet wurde. Denn zum einen scheidet ein konkludenter Zugangsschluss i.d.R. a priori aus. Zum anderen stellt sich die Frage, wie die Zugangsschließung mit der notwendigen Transparenz zu erklären ist, nachdem die Zugangseröffnung (konkludent) gegenüber einem unbestimmten Adressatenkreis erklärt wurde. Dabei ist danach zu differenzieren, ob bereits eine Kommunikation stattgefunden hat oder nicht. Wurde bereits ein entsprechendes Kommunikationsverhältnis begründet, sind die gegenseitigen Informationspflichten intensiviert. Für den Fall der Zugangsschließung bedeutet dies, dass auch bei konkludenter Zugangseröffnung gegenüber allen Beteiligten, mit denen eine (laufende) Kommunikation besteht, ausdrücklich die Schließung des Zugang zu erklären ist. Hat noch keine Kommunikation stattgefunden, ist der Zugangsschluss generell bekannt zu geben. Dabei kommt es vor allem auf das gewählte Kommunikationsmedium an. Ist der Zugang (durch Veröffentlichung einer E-Mail-Adresse) auf der Homepage eröffnet, ist dort auch über die Schließung des Zugangs zu informieren. Nur wenn dies nicht möglich (oder zumutbar) ist, kann auf andere Bekanntgabemedien (z.B. Gemeindeblatt u.Ä.) zurückgegriffen werden. Dies gilt allerdings in erster Linie für Behörden. Für Unternehmen und Freiberufler, bei denen ebenfalls eine konkludente Zugangseröffnung möglich ist, ist eine über die Veröffentlichung auf der eigenen Homepage hinausgehende Informationspflicht unzumutbar. Insbesondere ist an die Fälle zu denken, in denen eine konkludente Zugangseröffnung über die E-Mail-Adressangabe im Firmenbriefkopf u.Ä. erfolgt ist. Hier ist eine (partielle) Schließung des Zugangs gegenüber Beteiligten, mit denen noch nicht kommuniziert wurde, objektiv unmöglich, allerdings im Ergebnis meist unschädlich; jedenfalls dann, wenn der Zugang (auch) „technisch geschlossen“ wird. Denn soweit eine bestimmte E-Mail-Adresse nicht mehr besteht, erhält derjenige, der eine Nachricht an sie adressiert, umgehend eine Benachrichtigung („mail delivery failure“), dass seine E-Mail nicht zugestellt werden konnte. Nachdem in diesen Fällen der Empfänger Kenntnis davon hat, dass seine Nachricht (aus welchen Gründen auch immer) nicht in den Machtbereich des Empfängers gelangen konnte, kann diese nicht zugehen und es ist eine andere Übermittlungsform zu wählen. Soll dagegen lediglich eine „subjektive Zugangsschließung“, also eine bloße „Entwidmung“ der betreffenden E-Mail-Adresse erfolgen (die deswegen nicht mehr regelmäßig oder überhaupt nicht mehr abgefragt wird), können dagegen weiterhin elektronische Nachrichten an das betreffende Postfach zugehen, da die Nachricht in den Machtbereich des Empfängers gelangt ist. Dem kann allerdings durch eine entsprechende auto-reply-Nachricht (in der etwa darum gebeten wird, die Nachricht auf einem anderen Wege oder an ein anderes Postfach zu übermitteln) entgegengesteuert werden. Wird von dieser Möglichkeit nicht Gebrauch gemacht, geht dies zu Lasten des Empfängers der Nachricht. Eine konkludente Zugangsschließung scheidet regelmäßig aus. Eine solche käme in Betracht, wenn man aus dem Scheitern einer elektronischen Kommunikation eine Zugangsschließung folgern wollte. Allerdings wird hier regelmäßig kein Rückschluss auf eine „Entwidmung“ des Zugangs getroffen werden können. Vielmehr werden sich regelmäßig nur (vorübergehende) technische Probleme als Erklärung aufdrängen. Von praktischer Relevanz ist insbesondere, mit welcher Vorlaufzeit eine Schließung des Zugangs anzukündigen ist. Soweit die Schließung des Zugangs seitens des Bürgers erfolgt, ist dies unproblematisch. Für die Verwaltung ist es stets zumutbar, auf andere („herkömmliche“) Kommunikationsformen auszuweichen. Soweit die Schließung des Zugangs durch eine Behörde erfolgt, bestehen dagegen weitergehende Verpflichtungen. Die öffentliche Verwaltung ist neben dem formalen Aspekt der Publizität der Zugangsschließung auch in materieller Hinsicht zur Rücksichtnahme gegenüber den Kommunikationspartnern verpflichtet: Vertrauen diese auf bestimmte Kommunikationswege wie etwa die Widerspruchseinlegung per E-Mail, darf die Schließung dieses Weges nicht überraschend vorgenommen werden, sondern bedarf einer angemessenen Vorlaufzeit. Diese muss umso länger gewählt werden, als die Schließung für den Bürger – etwa wegen eines Fristablaufs – mit rechtlichen Nachteilen verknüpft sein kann. Daraus ergeben sich unterschiedliche Fallgruppen: Eröffnet die Behörde den Zugang nur für die allgemeine, nicht fristgebundene Korrespondenz (Auskunftsbegehren, Nachfragen, allgemeine Eingaben), wird sie den Zugang auch kurzfristig, d.h. mit einer Vorlaufzeit von etwa 3–5 Tagen schließen dürfen. Wurde dem Bürger darüber hinaus der Zugang auch für „bestimmende Schriftsätze“ (insbesondere die Widerspruchseinlegung) eröffnet, wird man eine längere Vorlaufzeit fordern müssen, die durchaus 2–4 Wochen betragen kann. Davon unberührt bleiben natürlich unvermeidbare kurzfristige technische Probleme wie ein Serverausfall, der wie die Erkrankung eines zuständigen Sachbearbeiters zumutbare Verzögerungen im Verfahrensablauf nach sich zieht. Sollte der Bürger aus diesem Grunde etwa eine (Widerspruchs- oder Antrags-)Frist versäumen, so ist ihm in Anlehnung an die Rechtsprechung zum Faxgerät-Ausfall auf Behördenseite Wiedereinsetzung in den vorigen Stand zu gewähren.