Recht des E-Government

Rechtsfolgen bei unzulässiger Kommunikation

Ungeklärt sind bisher die Fehlerfolgen bei einer unzulässigen Kommunikation. Darunter sind diejenigen Fälle zu verstehen, in denen Bürger oder Behörde elektronische Dokumente übermitteln, ohne dass beim Kommunikationspartner ein Zugang eröffnet ist. Fraglich ist dann, wie zu verfahren ist, wenn dem Gegenüber trotz nicht eröffneten Zugangs die Nachricht tatsächlich zur Kenntnis gelangt. Muss er sie gegen sich gelten lassen oder kann er sich auf einen „Nicht-Zugang“ berufen? § 3a VwVfG gibt ob seiner unklaren Rechtsfolge diesbezüglich keine Antwort. Danach ist die Übermittlung eines elektronischen Dokuments für den Fall, dass dafür kein Zugang eröffnet wurde, lediglich „unzulässig“. Insoweit sind in Interpretation von Sinn und Zweck der Regelung Lösungswege zu finden. Dabei ist nach folgenden Fallgruppen zu differenzieren:

Fallgruppe 1: „Behörde übermittelt ein elektronisches Dokument, Bürger hat keinen Zugang eröffnet, nimmt aber Kenntnis“

Hier spielt es dem Grunde nach keine Rolle, ob es sich bei dem übermittelten Dokument um einen Verwaltungsakt oder um eine sonstige rechtserhebliche Erklärung der Behörde handelt. Es stellt sich die einheitliche Problematik des Zugangs behördlicher Willenserklärungen. Die Bekanntgabe von Verwaltungsakten entspricht in ihren Grundlagen dem Zugang anderer behördlicher Erklärungen, die an § 130 BGB analog zu messen sind. In vorliegender Fallkonstellation muss der Bürger die behördliche Erklärung gegen sich gelten lassen, wenn sie ihm zugegangen ist. Für den Zugang einer Nachricht ist neben dem Gelangen der Nachricht in den Machtbereich des Empfängers die erwartbare Möglichkeit der Kenntnisnahme der Nachricht erforderlich. Abstrakt besehen ist hier mit einer Kenntnisnahme des Bürgers niemals zu rechnen, da er seine Empfangsvorrichtung gerade nicht zum Empfang behördlicher Nachrichten gewidmet hat. Insoweit scheitert ein Zugang. Nimmt der Bürger allerdings tatsächlich von der Nachricht Kenntnis, ist ein Zugang grundsätzlich auch dann anzunehmen, wenn die hierzu führenden Umstände ganz und gar unüblich sind. Da die Kenntnisnahme das Idealziel ist, ist – wenn es erreicht ist – letztlich irrelevant, wie und warum dies geschah. Danach wäre von einem Zugang auszugehen. Dem ist aber § 3a VwVfG entgegenzuhalten. Nach überwiegender Ansicht stellt § 3a Abs. 1 VwVfG eine Zugangsregelung dar. Die Zugangseröffnung ist Zugangsvoraussetzung (und damit im Falle eines Verwaltungsaktes auch Bekanntgabevoraussetzung). Unzulässigerweise in elektronischer Form übermittelte Erklärungen gehen nicht zu, sind also nicht bekannt gegeben und somit nicht existent. Dies kann entweder im Zirkelschluss aus der „fehlenden Zugangseröffnung“ geschlossen oder damit begründet werden, dass für den Zugang das Gelangen der Nachricht in den Machtbereich des Empfängers erforderlich ist, zu dem nur solche Vorrichtungen gehören, die der Empfänger aus Sicht des Verkehrs als Empfangsvorrichtungen vorhält. Die damit nicht zugegangenen Nachrichten können keine Rechtswirkungen entfalten. Bei tatsächlicher Kenntnisnahme der Nachricht wird ein Nicht-Zugang fingiert. Dies entspräche auch dem Willen des Gesetzgebers und dem Normzweck: Nur bei Behandlung unzulässigerweise übermittelter Erklärungen als nicht existent kann das Anliegen des Gesetzgebers verwirklicht werden, jeglichen Zwang zur Teilnahme am elektronischen Rechtsverkehr zu vermeiden, sei es rechtlicher oder faktischer Art. Wollte man die Vorschrift des § 3a VwVfG anders auslegen, wäre vorliegend ein Zugang anzunehmen.

• Heilung nach § 8 VwZG (analog) – rügelose Einlassung

Teilweise wird vertreten, dass durch die nachträgliche Kenntnisnahme eine Heilung gem. § 8 VwZG (analog) in Betracht kommt, wonach ein Dokument dann als zugestellt gilt, wenn es der Empfangsberechtigte nachweislich erhalten hat. Dies gilt jedoch nicht im Falle der fehlenden Zugangseröffnung. In diesen Fällen liegt nach hier vertretener Ansicht kein heilungsfähiger Bekanntgabefehler vor, sondern es fehlt bereits an der Bekanntgabe selbst. § 3a VwVfG fingiert den Nicht-Zugang. Eine tatsächliche Kenntnisnahme ist demgegenüber grundsätzlich unerheblich und kann keine gegenteiligen Rechtsfolgen bewirken. Soweit in Teilen der Rechtsprechung (bei „rügeloser Einlassung“) § 8 VwZG analog auch auf nicht heilbare Mängel angewendet wird , ist dem zu widersprechen . Diese Praxis verkennt, dass ausschließlich Bekanntgabemängel heilbar sind, nicht aber eine fehlende Bekanntgabe. Eine „analoge“ Anwendung würde demgegenüber etwas nicht Existentem durch „Heilung“ Wirkung verschaffen. Heilung bedeutet aber nur, dass einem existenten, aber fehlerhaften Rechtsakt Wirkung verschafft wird. Der fehlende Rechtsakt selbst kann nicht ersetzt werden.

• Verwirkung des Rechts auf ordnungsgemäße Bekanntgabe

In Anlehnung an die Rechtsprechung des BVerwG kommt aber in eng begrenzten Fällen eine Verwirkung des Rechts auf ordnungsgemäße Bekanntgabe in Betracht. Danach soll der Betroffene in bestimmten Fällen einer „rügelosen Einlassung“ das Recht verlieren, die fehlerhafte/fehlende Bekanntgabe zu rügen, womit der Verwaltungsakt von Anfang an als wirksam bekannt gegeben gilt (insoweit handelt es sich um eine Fiktion). Eine derartige „Verwirkung“ kommt aber nur dann in Betracht, wenn der Betroffene den Verwaltungsakt gegenüber der Behörde erkennbar als gültig behandelt.

• Sonderfall: Begünstigende Verwaltungsakte/sonstige begünstigende Erklärungen

Die vorstehenden Fallkonstellationen sind im Falle der Übermittlung begünstigender Erklärungen nach hier vertretener Ansicht ohne Relevanz. Denn für begünstigende Erklärungen gilt ein Zugang stets als eröffnet. Wollte man dem nicht folgen, wäre zu prüfen, ob die Behörde das Recht, die fehlerhafte Bekanntgabe des begünstigenden Verwaltungsaktes zu rügen, verwirkt hat (etwa weil sie diesen zunächst als wirksam behandelt hat).

Fallgruppe 2: „Bürger übermittelt ein elektronisches Dokument, Behörde hat keinen Zugang eröffnet, nimmt aber Kenntnis“

Diese Fallkonstellation unterscheidet sich wesentlich von der ersten. Zwar soll auch Behörden eine elektronische Kommunikation nicht aufgedrängt werden können. Dieser Grundsatz wird aber hinsichtlich des Leitbildes einer modernen und bürgerfreundlichen Verwaltung relativiert. Auch ist die Verwaltung verpflichtet, dem „heutigen Stand der Nachrichtentechnik“ Rechnung zu tragen (ohne dass sich daraus allerdings eine Verpflichtung ergäbe, Online-Zugänge einzurichten). Was die „einfache“ E-Mail-Kommunikation angeht, ist diese in der öffentlichen Verwaltung bereits in einem derartigen Umfang etabliert, dass eine Ermessensreduktion dahingehend nahe liegt, dass die Behörden verpflichtet sind, für diese Art der Kommunikation einen Zugang zu eröffnen. Behörden sind auch verpflichtet, dem Bürger den Zugang zu ihr zu ermöglichen und v.a. ihn nicht in unzumutbarer Weise zu erschweren. (Verhindert eine Behörde im Einzelfall den Zugang, muss sie sich so behandeln lassen, als wäre der Zugang, insbesondere bei Fristen, erfolgt.) Zwar kann aus diesem Grundsatz nicht geschlossen werden, dass eine Behörde in jedem Fall tätig werden muss, wenn der Bürger in unzulässiger Weise Kontakt sucht. Die Behörde ist aber jedenfalls dazu verpflichtet, den Bürger (zeitnah) darauf hinzuweisen, dass in unzulässiger Weise die elektronische Kommunikationsform gewählt wurde und er sich auf andere Weise an die Behörde wenden solle. Dies ergibt sich mittelbar auch aus dem Rechtsgedanken des § 24 Abs. 3 VwVfG, wonach eine Behörde auch formunwirksame Anträge entgegennehmen und den Antragsteller auf die Formbedürftigkeit hinweisen muss. Beinhaltet die elektronische Anfrage des Bürgers einen fristgebundenen Antrag (für den keine besonderen Formvorschriften gelten), wird nach hier vertretener Ansicht mit dem Zeitpunkt der tatsächlichen Kenntnisnahme durch die Behörde der Fristlauf gehemmt.