Recht des E-Government

Elektronischer Verwaltungsakt

Definition und Abgrenzung

Gemäß § 10 VwVfG sind Verwaltungsverfahren vorbehaltlich spezialgesetzlicher Regelungen formfrei; elektronische Verwaltungsakte waren insoweit schon vor Erlass des 3. VwVfÄndG zulässig („in anderer Weise erlassen“ nach § 37 Abs. 2 a.F. VwVfG). Um die elektronische Kommunikationsform neben den herkömmlichen Rechtsformen besser zu etablieren, wird der elektronische Verwaltungsakt nun aber auch ausdrücklich in § 37 Abs. 2 Satz 1 VwVfG genannt. Der elektronische Verwaltungsakt ist gesetzlich nicht weiter bestimmt. Als elektronisches Dokument i.S.d. § 3a Abs. 1 VwVfG kann für ihn aber auf die dortigen Ausführungen verwiesen werden. Ein elektronischer Verwaltungsakt liegt insoweit vor, wenn dessen Regelung mittels Schriftzeichen übermittelt wird, ohne auf eine Sache i.S.d. § 90 BGB fixiert zu sein, wenn also eine als elektronisches Dokument erzeugte Verwaltungsentscheidung i.S.d. § 35 VwVfG unter Nutzung eines Speichermediums von einer Behörde erlassen wird. Elektronisch erlassen ist ein solcher Verwaltungsakt, wenn er unter den Voraussetzungen des § 3a Abs. 1 VwVfG dem Empfänger übermittelt wird. Ein elektronischer Verwaltungsakt muss also nicht notgedrungen mit einer die Schriftform ersetzenden Signatur versehen sein.

• Abgrenzung zum schriftlichen Verwaltungsakt

In Abgrenzung zur Schriftform im Allgemeinen (d.h. der Verkörperung einer Gedankenerklärung mittels Schriftzeichen [Urkunde] mit eigenhändiger Unterschrift) ist ein Verwaltungsakt elektronisch erlassen, wenn er unter den Voraussetzungen des § 3a Abs. 1 VwVfG elektronisch übermittelt wird. Trotz einer elektronischen (also im weiteren Sinne unverkörperten) Übermittlung kann jedoch ein schriftlicher Verwaltungsakt vorliegen, wie dies beim Telegramm oder dem herkömmlichen Telefax der Fall ist. Dies ergibt sich daraus, dass die Übermittlung mit einer verkörperten Gedankenerklärung, dem automatisch erfolgenden Faxausdruck, abgeschlossen wird. Demgegenüber wird eine E-Mail durch die Versendung lediglich sinnlich wahrnehmbar. Es kann diesbezüglich aber nicht argumentiert werden, dass sich eine E-Mail jederzeit auf Empfängerseite ausdrucken lässt, so dass letztlich kein elektronischer Verwaltungsakt, sondern ein schriftlicher vorläge. Denn ein im untechnischen Sinne elektronisch übermittelter Verwaltungsakt ist nur dann ein schriftlicher Verwaltungsakt, wenn der Ausdruck auf Empfängerseite (wie beim herkömmlichen Telefax) automatisch erfolgt, ohne dass dem Empfänger eine Entscheidungsmöglichkeit verbleibt. In Zweifelsfällen ist weiter darauf abzustellen, ob ein Dokument bestimmungsgemäß ausgedruckt werden soll. Danach ist auch ein via Computerverbindung versandtes Fax, selbst wenn es entgegen seiner Bestimmung nicht ausgedruckt wird, als schriftliches Dokument im Rechtssinne zu bewerten. Die Schriftlichkeit eines Computerfax entspricht im Ergebnis auch einer Entscheidung des Gemeinsamen Senats, der für die Beurteilung der Wirksamkeit eines elektronisch übermittelten Schriftsatzes mit eingescannter Unterschrift die auf Veranlassung des Absenders am Empfangsort erstellte körperliche Urkunde für maßgeblich hält. Jedes in elektronischer Form gespeicherte bzw. in Datennetzen versandte Dokument ist somit ein elektronisches Dokument, wenn von einem bestimmungsgemäßen Ausdruck nicht gesprochen werden kann und der Dokumentinhalt daher nicht unmittelbar wahrnehmbar ist.

• Abgrenzung zum „automatisch erlassenen“ Verwaltungsakt

Nach § 37 Abs. 5 Satz 1 VwVfG bedarf ein schriftlicher automatisch erlassener Verwaltungsakt keiner Namenswiedergabe und Unterschrift. Auch können gem. § 37 Abs. 5 Satz 2 VwVfG Schlüsselzeichen zur Inhaltsangabe verwendet werden, wenn der Inhalt des Verwaltungsaktes hieraus und aus den dazu gegebenen Erläuterungen eindeutig erkennbar ist. Für den Erlass eines Verwaltungsaktes mit Hilfe automatischer Einrichtungen muss sein verfügender Teil ohne wesentliche manuelle Änderungen durch die automatische Einrichtung formuliert worden sein; es darf also nicht bloß ein gleichlautender, in üblicher Weise vervielfältigter Bescheid vorliegen. Nach hier vertretener Ansicht kann § 37 Abs. 5 VwVfG nur für schriftliche, nicht für elektronische Verwaltungsakte Anwendung finden, selbst wenn sie mit einer elektronischen Signatur versehen und somit der Schriftform nach § 3a Abs. 2 VwVfG grundsätzlich gleichgestellt sind. Zum einen zeigt die durchgehend konkrete Bezeichnung des Verwaltungsakts innerhalb des § 37 VwVfG, dass mit „schriftlich“ hier nur die herkömmliche Form und nicht die qualifiziert elektronische gemeint ist. Zum anderen wäre die Anwendung des § 37 Abs. 5 VwVfG widersprüchlich, da Rechtsfolge die Entbehrlichkeit der qualifizierten Signatur wäre, die aber hier gerade Voraussetzung für die Anwendung der Norm ist. Die Erleichterungen des § 37 Abs. 5 VwVfG gelten somit nicht für elektronische Verwaltungsakte, selbst wenn diese automatisiert erlassen wurden.

Inhaltliche Anforderungen an elektronische Verwaltungsakte

• Allgemeines

Die inhaltlichen Anforderungen entsprechen denen, die an schriftliche Verwaltungsakte gestellt werden. Auch ein elektronischer Verwaltungsakt ist mit einer Begründung gem. § 39 Abs. 1 Satz 1 VwVfG zu versehen. Für die Begründung gilt grundsätzlich die Form des erlassenen Verwaltungsaktes.

• Unterschrift oder Namenswiedergabe

Gemäß § 37 Abs. 3 VwVfG muss auch der elektronische Verwaltungsakt die erlassende Behörde erkennen lassen und die Unterschrift oder die Namenswiedergabe des Behördenleiters, seines Vertreters oder seines Beauftragten enthalten. Zweck ist zu verhindern, dass unfertige Schreiben und bloße Entwürfe als Verwaltungsakte in den Rechtsverkehr geraten. Zugleich ist sicherzustellen, dass Verwaltungsakte nur vom intern zuständigen Zeichnungsberechtigten erlassen werden. Das Erfordernis der Unterschrift bzw. der Namenswiedergabe hat demnach Beweis-, Garantie-, sowie Abschlussfunktion. Die Unterschrift gehört aber nicht zu den zwingenden Voraussetzungen der Schriftform; nach § 37 Abs. 3 VwVfG reicht (neben der Erkennbarkeit der Behörde) alternativ die Namenswiedergabe des Behördenleiters, seines Vertreters oder eines Beauftragten aus. Die Namenswiedergabe erfolgt dementsprechend in der Regel maschinenschriftlich. Dem entgegen versteht Badura unter „Namenswiedergabe“ ausschließlich eine faksimilierte Unterschrift. Wollte man sich dieser Meinung anschließen, müsste im Falle einer elektronischen Erstellung eine eingescannte Unterschrift, etwa im jpg-Format, verwendet werden.

• Erkennbarkeit der Erlassbehörde

Wird für einen Verwaltungsakt, für den durch Rechtsvorschrift die Schriftform angeordnet ist, die elektronische Form verwendet, so muss nach § 37 Abs. 3 Satz 2 VwVfG auch das der Signatur zugrunde liegende Zertifikat entsprechend § 7 Abs. 1 Nr. 9 SigG oder ein zugehöriges, qualifiziertes Attributzertifikat gemäß § 7 Abs. 2 SigG die erlassende Behörde erkennen lassen. Dies ist zwingend notwendig, da für den Bürger in erster Linie entscheidend ist, welche Behörde regelnd eingreift, und nicht welchem Mitarbeiter (als Signaturschlüsselinhaber) letztlich die Entscheidung zuzurechnen ist. Beim „einfachen“ elektronischen Verwaltungsakt (also ohne elektronische Signatur) ist allein § 37 Abs. 3 Satz 1 VwVfG einschlägig. Die (bloße) Erkennbarkeit der erlassenden Behörde reicht aus. Denn bei Verwaltungsakten, für die die Schriftform nicht angeordnet ist, bestehen regelmäßig keine besonderen Sicherheits- oder Beweisanforderungen.