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Recht des E-Government
Elektronische Formen
Allgemeines
Die Generalklausel des § 3a VwVfG enthält eine grundsätzliche Gleichstellung der elektronischen und der papierschriftlichen Form: Soweit spezialgesetzlich nichts anderes bestimmt ist, kann eine gesetzlich angeordnete Schriftform durch die elektronische Form unter Verwendung einer qualifizierten elektronischen Signatur ersetzt werden. § 3a VwVfG schränkt den Gebrauch pseudonymisierter elektronischer Signaturen (vgl. § 7 Abs. 1 Nr. 1 SigG) ein. Dadurch soll eine rechtsmissbräuchliche Inanspruchnahme der Verwaltung unter Verwendung eines Pseudonyms verhindert werden.
Normzweck und systematische Einordnung
Durch die zwingend erforderliche Verwendung einer qualifizierten elektronischen Signatur soll sichergestellt werden, dass durch die Verwendung der elektronischen Form den einzelnen Funktionen einer gesetzlich angeordneten Schriftform entsprochen wird (Abschlussfunktion, Perpetuierungsfunktion, Identitätsfunktion, Echtheitsfunktion, Verifikationsfunktion, Beweisfunktion, Warnfunktion). Erst die Sicherung der Funktionsäquivalenz ermöglicht die Gleichstellung zum schriftlichen Verfahren. Eine telefonische Nachfrage bei der Behörde, ob die (unsignierte) E-Mail eingegangen sei, ist nach VG Neustadt (Weinstraße) v. 11.02.2008 - 4 K 1537/07.NW nicht ausreichend, die Form zu wahren. Auch eine Erhebung zur Niederschrift i.S.d. § 70 Abs. 1 Satz 1 Alt. 2 VwGO ist hierdurch nicht gegeben. Aktualisierung vom 18.08.2008 Die Vorschrift gilt grundsätzlich für alle (gesetzlichen) Schriftformerfordernisse im Anwendungsbereich des (Bundes-)VwVfG. Sie ist nicht auf den Erlass von Verwaltungsakten (das ist freilich der häufigste Fall) beschränkt, sondern gilt auch für Anträge des Bürgers, die der Schriftform bedürfen. Nach einer stark vertretenen Ansicht soll § 3a Abs. 2 VwVfG den Begriff der Schriftform auch für solche Bundesgesetze modifizieren, deren Verfahren gemäß § 1 Abs. 3 VwVfG im Übrigen in den Verwaltungsgesetzen der Länder geregelt sind. In diesen Fällen soll eine abweichende Regelung durch den Landesgesetzgeber nicht mehr möglich sein. Anstatt sämtliche Bundesgesetze, die ein Schriftlichkeitserfordernis enthalten, mit der Definition des Absatzes 2 auszustatten, soll es dem Bund freistehen, die Definition der Schriftlichkeit einheitlich in einem Bundesgesetz zu regeln. Nach hier vertretener Ansicht erscheint dies zweifelhaft, kann aber dahingestellt bleiben, da insoweit in den Verwaltungsverfahrensgesetzen der Länder keine Abweichungen von der Bundesregelung getroffen wurden. Es wird aber darauf hingewiesen, dass hinsichtlich der Ersetzung der Schriftform, die durch Landesrecht angeordnet wurde, zumindest in Hamburg und Schleswig-Holstein Regelungen bestehen, die von den Anforderungen der Bundesregelung (nach unten) abweichen. Dort ist zur Ersetzung der Schriftform nicht unbedingt eine qualifizierte elektronische Signatur erforderlich.
Elektronische Form Ersetzung der Schriftform
Soweit keine besonderen gesetzlichen Formvorschriften bestehen, ist die Verwendung der elektronischen Form gem. § 10 VwVfG unbeschränkt zulä(vorausgesetzt, es ist gem. § 3a VwVfG beim Kommunikationspartner ein entsprechender Zugang eröffnet). Mit der Vorschrift des § 3a Abs. 2 VwVfG kann darüber hinaus eine durch Gesetz angeordnete Schriftform gleichwertig durch die elektronische Form ersetzt werden, falls eine qualifizierte elektronische Signatur nach dem Signaturgesetz verwendet wird. Diese Regelung entspricht inhaltlich der Vorschrift des § 126a Abs. 1 BGB. Der Begriff der elektronischen Form ist weit zu fassen. In Abgrenzung zur Schriftform ist damit die Speicherung von Daten mit Erklärungsgehalt, also nicht unmittelbar wahrnehmbaren Zeichen gemeint. Mehr oder weniger unklar im gesamten Verwaltungsrecht geregelt ist aber die ggf. zu ersetzende Schriftform. Anders als im Zivilrecht ist der Begriff der Schriftform nicht stets mit der eigenhändigen Unterzeichnung eines Dokuments verbunden, er ist offener, ohne verbindliche einheitliche Bedeutung und sein Bedeutungsgehalt ergibt sich oftmals erst im Kontext des jeweiligen fachgesetzlichen Regelungsgefüges. Auch kommt den Behörden aufgrund gesetzlicher Regelungen und teils auch der von der Rechtsprechung akzeptierten Praxis allgemein ein größerer Freiraum hinsichtlich der Formerfüllung zu als den Bürgern, von denen größtenteils bei angeordneter Schriftform eine eigenhändige Unterschrift eingefordert wird. Ebenso ist dem Verwaltungsrecht die sog. Textform des § 126b BGB unbekannt. Insoweit kann im Verwaltungsrecht eine gesetzlich angeordnete Schriftform nur vor dem Hintergrund ihrer jeweiligen Funktion verstanden werden (Abschlussfunktion, Perpetuierungsfunktion, Identitätsfunktion, Echtheitsfunktion, Verifikationsfunktion, Beweisfunktion und Warnfunktion). Je nach vereinzelter Ausprägung dieser Schriftformfunktionen könnte nun in teleologischer Reduktion des § 3a Abs. 2 VwVfG nach dem Grundsatz der Funktionsäquivalenz auch eine Ersetzung der Schriftform durch die einfache elektronische Form in Betracht kommen (z.B. in Anlehnung an die Computerfaxentscheidung des GmS-OGB 269). Ob dies letztendlich der Fall sein wird, muss die Rechtsprechung aber erst zeigen. Rechtssicherheit verspricht dagegen nur eine restriktive Interpretation des § 3a VwVfG, die unabhängig von der jeweiligen Funktion, die die gesetzlich angeordnete Schriftform konkret zu erfüllen hat eine Ersetzung durch die elektronische Form nur in dem Falle in Betracht zieht, in dem eine qualifizierte elektronische Signatur verwendet wird. Tatsächlich scheint die Entscheidung für die digitale Signatur vom Gesetzgeber vorrangig an einem gesteigerten Schutz vor Manipulation und Datenveränderung motiviert gewesen zu sein, die einfache elektronische Kommunikationsformen nicht ohne weiteres leisten können. Insoweit scheint sich der Gesetzgeber damit für eine Regelungsstrategie entschieden zu haben, die es vermeidet, den neuen technischen Möglichkeiten durch Auslegung zum Durchbruch zu verhelfen, wofür die Telefax-Rechtsprechung des GmS-OGB Anlass gegeben hätte. Ungeachtet davon stehen die fachgesetzlichen Vorschriften, die eine Anordnung der Schriftform vorsehen, rechtspolitisch weiter auf dem Prüfstand; insbesondere auch nachdem sich der Einsatz der digitalen Signatur in der Praxis nicht durchsetzt. Teils hat dies der Gesetzgeber schon erkannt, wenn er in Einzelfällen kraft besonderer gesetzlicher Anordnung in Abweichung von § 3a VwVfG die alternative Verwendung der einfachen elektronischen Form zulässt. Entsprechende Abweichungen von der Vorschrift des § 3a Abs. 2 VwVfG werden vom Gesetzgeber zumeist mit dem Begriffspaar schriftlich oder elektronisch zum Ausdruck gebracht (z.B. die §§ 37 Abs. 3 Satz 1, 40 Abs. 2 Nr. 1, 69 Abs. 2 Satz 6, 71c Abs. 1 Satz 2 VwVfG). Hier reichen zur Erfüllung der gesetzlichen Formvorschrift auch einfache Formen der elektronischen Kommunikation aus. Eine qualifizierte elektronische Signatur ist nicht erforderlich. Soll das elektronische Dokument die Funktion des Originals übernehmen, muss es vollständig, inhaltlich richtig und authentisch sein. Dies kann nach der Vorschrift des § 3a Abs. 2 Satz 2 VwVfG nur gewährleistet werden, wenn das elektronische Dokument mit einer qualifizierten elektronischen Signatur nach dem Signaturgesetz versehen ist. Das Signieren des elektronischen Dokuments mit einer einfachen oder fortgeschrittenen Signatur vermag die elektronische Form nicht zu erfüllen und die Schriftform nicht zu ersetzen. Die rechtliche Gleichsetzung von Schriftform und elektronischer Form greift im gesamten Verwaltungsrecht, unabhängig davon, mit welchen Bezeichnungen das Gesetz die Schriftform anordnet. Schriftform kann auch angeordnet sein, wenn nicht Begriffe wie schriftlich, Schriftform oder schriftliche Form verwendet werden, sondern sich dies implizit aus der betreffenden Rechtsvorschrift ergibt (Rechtsvorschriften sind nicht nur Gesetze im formellen Sinn, sondern auch untergesetzliche Normen wie Rechtsverordnungen oder Satzungen). Damit ist die elektronische Form statt der Schriftform grundsätzlich immer zulässig, auch ohne dass dies in der jeweiligen Vorschrift erwähnt wird. Etwas anderes gilt nur dann, wenn gem. § 3a Abs. 2 Satz 2 VwVfG die elektronische Form ausdrücklich ausgeschlossen ist. Angesichts des eindeutigen Wortlauts des § 3a Abs. 2 VwVfG steht es der Verwaltung nicht frei, im Einzelfall auf das aufwändige Signaturerfordernis zu verzichten und unsignierte Dokumente zu akzeptieren; es sei denn, die einfache elektronische Form ist durch gesetzliche Regelung der Schriftform ausdrücklich gleichgestellt (schriftlich oder elektronisch) oder es bestehen weitere spezialgesetzliche Ausnahmeregelungen. Hier ist insbesondere § 87a Abs. 6 Satz 1 AO anzuführen: Das Bundesministerium der Finanzen kann durch Rechtsverordnung mit Zustimmung des Bundesrates für die Fälle der Absätze 3 und 4 neben der qualifizierten elektronischen Signatur bis zum 31. Dezember 2011 auch ein anderes sicheres Verfahren zulassen, das die Authentizität und die Integrität des übermittelten elektronischen Dokuments sicherstellt. Dadurch ist die Möglichkeit geschaffen, von dem Erfordernis der qualifizierten elektronischen Signatur abzuweichen; eine dementsprechende Rechtsverordnung stellt die Steuerdaten-Übermittlungsverordnung (StDÜV 277) dar. Unter dem Gesichtspunkt, das Masseverfahren der Steuererklärung zügiger einer elektronischen Abwicklung zugänglich zu machen, ist in § 6 Abs. 1 StDÜV vorgesehen: Abweichend von § 87a Abs. 3 Satz 2 der Abgabenordnung ist bei der elektronischen Übermittlung keine qualifizierte elektronische Signatur erforderlich, wenn ein anderes Verfahren eingesetzt wird, welches den Datenübermittler authentifiziert und die in § 1 Abs. 3 Satz 1 bestimmten Anforderungen an die Gewährleistung der Authentizität und Integrität der Daten erfüllt. Ebenso können nur durch Gesetz höhere Anforderungen an eine elektronische Antragstellung, also ein höheres Sicherheitsniveau als eine elektronische Signatur gewährleistet, gestellt werden. Derartige Regelungen bestehen nur in geringem Umfang. Differenziert ist die Reichweite der Ersetzungsvorschrift des § 3a Abs. 2 VwVfG zu sehen. Ob Anlagen zu einem Antrag, für den Schriftform angeordnet ist, ebenfalls nach § 3a Abs. 2 VwVfG mit einer qualifizierten elektronischen Signatur zu versehen sind, richtet sich nach der Reichweite des jeweiligen Schriftformerfordernisses. Nur wenn sich aus einer Auslegung nach Sinn und Zweck des Schriftformerfordernisses ergibt, dass auch Anlagen zum Antragsdokument der Schriftform bedürfen, sind diese mit einer digitalen Signatur zu unterzeichnen. Dies wird regelmäßig der Fall sein, wenn sich der Antragsinhalt erst in vollem Umfang aus den Anlagen erschließen lässt, also Antrag und Anlage eine rechtliche Einheit bilden. Generell sollten aber auch Anlagen stets mit einer qualifizierten Signatur versehen werden. Nur dieses Vorgehen vermeidet Rechtsunsicherheit und sorgt für die ggf. erforderliche Beweissicherheit.
Ausnahmen
Die Generalklausel des § 3a Abs. 2 Satz 1 VwVfG steht unter dem Vorbehalt einer abweichenden gesetzlichen Regelung. Eine Ersetzung der Schriftform durch die elektronische Form scheidet demnach jedenfalls aus, wenn dies durch ausdrückliche gesetzliche Regelung angeordnet ist. Dies wird vom Gesetzgeber typischerweise durch die Wendung die elektronische Form ist ausgeschlossen oder § 3a VwVfG findet keine Anwendung zum Ausdruck gebracht.
Die elektronische Form ist aber auch dann durch Rechtsvorschrift ausgeschlossen, wenn dies zwar nicht ausdrücklich angeordnet ist, sich aber eindeutig aus dem Wortlaut der Vorschrift ergibt bzw. dem Sinn der Vorschrift nach eine verkörperte Urkunde vorausgesetzt wird. Das Schriftformerfordernis kann sich nicht nur aus der Bezeichnung schriftlich, sondern etwa auch aus der gesetzlichen Anforderung eines Schriftstücks, einer Liste, einer Urkunde oder aus der Ausstellung eines Scheines ergeben (weitere Beispiele: Abschrift, Mehrfertigung, zerschneiden u.Ä.). Im Einzelfall kann der Begriff dann dahingehend auszulegen sein, dass dem gesetzlichen Erfordernis nur bei Vorliegen einer Verkörperung (durch unmittelbar lesbare Schriftzeichen) entsprochen werden kann. Dies wäre z.B. bei der Zustellung eines Schriftstücks nach dem VwZG oder bei der Ausstellung des Fahrzeugscheins (§ 24 Satz 1 StVZO) der Fall. Hier kann die elektronische Form nicht zum Einsatz kommen. Dies kann nicht nur mit der dem Gesetz implizierten Festlegung auf die Schriftform begründet werden, sondern auch damit, dass die elektronische Form jeweils kein Funktionsäquivalent zur Schriftform darstellt. Auch aus einer entsprechenden Gesetzesformulierung kann sich ein ausschließliches Schriftlichkeitserfordernis ergeben. Soweit Anträge (Anzeigen usw.) auf amtlich vorgeschriebenem Vordruck zu stellen bzw. zu erstatten sind, soll sich aus dieser Formulierung der Ausschluss der elektronischen Übermittlungsform ergeben, solange die Verwaltung keine Formulare zur elektronischen Verwendung bereitstellt. Diese Formulierung findet sich z.B. in den §§ 46 Abs. 3, 138 Abs. 1 AO; § 50d Abs. 2 EStG. Der Ausschluss der elektronischen Form ergibt sich jedoch nicht, wenn Anträge nach amtlichen Formularen erfolgen müssen, vgl. z.B. § 150 Abs. 1 Satz 1 AO. Neben der Anordnung in § 3a Abs. 2 Satz 1 VwVfG kann die schriftformersetzende elektronische Form auch aufgrund der besonderen Bedeutung eines Rechtsaktes ausgeschlossen sein, wie dies (nach dem Beispiel der Gesetzesbegründung) bei der ausfertigenden Unterzeichnung von Gesetzen durch den Bundespräsidenten der Fall ist.
Qualifizierte elektronische Signatur nach dem Signaturgesetz
Der Verweis in § 3a Abs. 2 Satz 2 VwVfG auf die qualifizierte Signatur nach dem SigG soll für die elektronische Kommunikation die Funktionsäquivalenz zur Schriftform sicherstellen Insoweit hat der Einsatz der digitalen Signatur die Funktion, die
- Authentizität (die Herkunft der Daten muss nachweisbar sein),
- Integrität (die ausgetauschten Daten haben nur Gültigkeit, wenn der Inhalt sowie die angeführten Adressen unversehrt sind),
- Vertraulichkeit (die Daten sind vor der Einsicht durch Unbekannte geschützt) und
- Verbindlichkeit (der Absender kann nicht leugnen, die Nachricht selbst versendet zu haben)
der übermittelten Daten zu gewährleisten.
- Technische Grundlagen
Aus mathematischer Sicht stellt eine Signatur eine Prüfsumme zu digitalen Daten dar, die dem Empfänger zum Nachweis der Authentizität und Integrität der ihm zugegangenen Nachricht dient. Das Signaturprogramm erzeugt ein einmaliges Schlüsselpaar bestehend aus je einem privaten und öffentlichen Schlüssel, wobei der private Schlüssel geheim zu halten ist. Mit dem privaten Schlüssel wird beim Absender die Signatur aus dem Hashwert berechnet, der in Form eines digitalen Fingerabdrucks eine Kurzform des zu sichernden Dokumentes ist. Mit Hilfe des öffentlichen Signaturprüfschlüssels erfolgt beim Empfänger die Entschlüsselung des Hashwertes aus der Signatur und eine Berechnung des Hashwertes aus der Nachricht. Bei einer Übereinstimmung der beiden Hashwerte erlangt der Empfänger Gewissheit über die Authentizität und Integrität der Nachricht, da bei Manipulation der Hashwert aus der Nachricht, bei einem anderen Absender der Hashwert aus der Signatur, verschieden sein würde.
- Arten elektronischer Signaturen
Nach der Definition in § 2 Nr. 1 SigG sind elektronische Signaturen Daten in elektronischer Form, die anderen elektronischen Daten beigefügt oder logisch mit ihnen verknüpft sind und die zur Authentifizierung dienen. Neben dieser einfachen elektronischen Signatur normiert § 2 Nr. 2 SigG die Voraussetzungen für eine fortgeschrittene Signatur. Diese erfordert die ausschließliche Zuordnung der Signatur zum Signaturschlüssel-Inhaber, die Ermöglichung der Identifizierung des Signaturschlüssel-Inhabers sowie der Geheimhaltung des privaten Schlüssels und die Erkennbarkeit einer nachträglichen Veränderung. Auf einer Bescheinigung eines Zertifizierungsanbieters über die Zusammengehörigkeit des Signatur-Prüfschlüssels mit der Identität seines Inhabers, dem sog. Public Key-Zertifikat, beruht eine qualifizierte elektronische Signatur i.S.v. § 2 Nr. 3 SigG. Zudem erfordert § 2 Nr. 3 SigG, dass die qualifizierte Signatur mit sicheren Software- und Hardwareeinheiten erstellt wurde, die die Anforderungen der §§ 17 und 23 des Signaturgesetzes erfüllen. Diese Sicherheit wird durch Speicherung der Signatur auf einer Chipkarte erreicht, die nur mit PIN aktiviert werden kann und zusammen mit einem Chipkartenleser am Computer eingesetzt wird. Bei akkreditierten Signaturen i.S.v. § 15 Abs.1 Satz 4 SigG als Sonderform der qualifizierten Signatur muss der Zertifizierungsanbieter zusätzlich in einem Prüfungsverfahren nachweisen, allen technischen und administrativen Sicherheitsanforderungen für die Zertifizierung nachgekommen zu sein. Nur die qualifizierte und akkreditierte Signatur erfüllen gem. § 3a Abs. 2 VwVfG die Anforderungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes an elektronische Signaturen. Ihnen kommt nach § 292a ZPO ein Anscheinsbeweiswert zu. Qualifizierte Zertifizierungsdiensteanbieter müssen gem. § 4 Abs. 2 SigG Zuverlässigkeit und Fachkunde nachweisen, ein Sicherheitskonzept erstellen sowie den weiteren Anforderungen des Signaturgesetzes und künftigen Rechtsverordnungen i.S.v. § 24 SigG entsprechen. Der Betrieb eines Zertifizierungsdienstes erfordert eine Anzeige dieser Tätigkeit bei der zuständigen Behörde mit Betriebsaufnahme sowie die Darlegung der in § 4 Abs. 2 SigG geforderten Voraussetzungen. Nach § 17 Abs. 4 SigG ist für qualifizierte Signaturen im Rahmen der technischen Sicherheit nur die Verwendung signaturgesetzkonformer Signaturerstellungseinheiten erforderlich. Akkreditierte Signaturen unterliegen strengeren Anforderungen. Dieses Signaturverfahren setzt im Gegensatz zur qualifizierten Signatur eine Prüfung des Anbieters auf Erfüllung aller Anforderungen des Signaturgesetzes durch die Bundesnetzagentur im Vorfeld der Betriebsaufnahme voraus, wodurch dieser jederzeit in die Lage versetzt wird, den Nachweis der umfassend geprüften administrativen Sicherheit nach § 15 Abs. 1 Satz 4 SigG zu erbringen. Neben der administrativen Sicherheit unterliegt auch die technische Sicherheit einer umfassenden Überprüfung. Akkreditierte Zertifizierungsdiensteanbieter müssen nach § 15 Abs. 7 SigG nicht nur sichere Signaturerstellungseinheiten verwenden, sondern auch Signaturanwendungskomponenten, deren Übereinstimmung mit dem neuesten Stand von Wissenschaft und Technik sowie der damit verbundenen Erfüllung der gesetzlichen Vorgaben bestätigt wurde. Als maßgeblicher Unterschied zwischen den beiden Signaturverfahren bleibt festzuhalten, dass die qualifizierte elektronische Signatur weitgehend nur über eine behauptete administrative und technische Sicherheit verfügt. Akkreditierte Signaturdiensteanbieter erhalten hingegen nach § 16 Abs. 1 SigG ein Wurzelzertifikat der Bundesnetzagentur zum Nachweis der Vertrauenswürdigkeit der Zertifikatskette sowie ein Gütezeichen der zuständigen Behörde nach § 15 Abs. 1 Satz 3 SigG, das zusammen mit dem Gütezeichen für die Produkte für elektronische Signaturen nach § 15 Abs. 7 SigG als Beleg für die umfassend geprüfte organisatorische und technische Sicherheit dient. Die Gewährleistung einer größeren Sicherheit durch die akkreditierte Signatur wird zudem dadurch zum Ausdruck gebracht, dass diese eine Langzeitüberprüfbarkeit durch die Verpflichtung zur Aufbewahrung von 30 Jahren nach Ablauf der Gültigkeit gem. § 4 Abs. 2 SigV gewährt, während die qualifizierte Signatur gem. § 4 Abs. 1 SigV nur für 5 Jahre überprüfbar bleiben muss.
Identifizierung
§ 3a Abs. 2 Satz 3 VwVfG verlangt als Formwirksamkeitsvoraussetzung klarstellend , dass das Dokument nicht mit einem Pseudonym signiert ist, das die Identifizierung der Person des Signaturschlüsselinhabers nicht ermöglicht. Zweck der Vorschrift ist es, eine rechtsmissbräuchliche Inanspruchnahme der Verwaltung unter Benutzung eines Pseudonyms zu verhindern. Insoweit erfährt die nach § 7 Abs. 1 Nr. 1 SigG eröffnete Möglichkeit der Zuordnung von Signaturschlüsseln an eine Person unter Pseudonym für das Verwaltungsverfahren praktische Grenzen. Dem Bürger steht eine Pseudonymisierung nur offen, soweit das Pseudonym seiner Person ohne weiteres zugeordnet werden kann. Dies soll ausweislich der Gesetzesbegründung regelmäßig der Fall sein, wenn es sich bei dem gebrauchten Pseudonym um Künstler- oder Ordensnamen handelt und insoweit ein sachlicher Grund für ein Auftreten unter Pseudonym besteht. Pseudonyme, die dagegen im Rechtsverkehr keinen Gebrauch finden und ihren Träger nicht ebenso gut (oder sogar besser) wie unter seinem bürgerlichen Namen bezeichnen, können nicht verwendet werden (z.B. ad hoc gewählte Decknamen zum Zwecke der Anonymisierung wie Dagobert Duck). Für das Steuerverfahren schließt § 87a AO die Verwendung eines Pseudonyms vollständig aus. Dagegen ist der Gebrauch eines Pseudonyms durch die Verwaltung regelmäßig zulässig. Darunter werden diejenigen Fälle verstanden, in denen die Signierung durch eine erlassende Behörde erfolgt (z.B. Stadt München, Dezernat Jugend ). Ein entsprechendes Vorgehen ist in der Praxis regelmäßig notwendig. Denn das Signaturgesetz bindet qualifizierte Signaturen ausschließlich an natürliche Personen. Eine Zertifizierung juristischer Personen (wie eben Behörden) ist dagegen durch Gesetz ausgeschlossen. Der Kreis der Signaturschlüsselinhaber wurde anders als in europäischen Nachbarländern und trotz heftiger Kritik auf natürliche Personen beschränkt, da eine digitale Signatur wie die eigenhändige Unterschrift nur durch natürliche Personen geleistet werden könne. Somit können auch keine juristische Person des öffentlichen Rechts oder ihre Untergliederungen Signaturschlüssel-Inhaber sein, sondern nur der jeweils (zeichnungsberechtigte) Amtswalter als natürliche Person. Schon wegen der Regelung des § 37 Abs. 3 Satz 2 VwVfG, wonach ein elektronischer Verwaltungsakt, der mit einer qualifizierten elektronischen Signatur versehen ist, auch in dem der Signatur zugrunde liegenden Zertifikat die erlassende Behörde erkennen lassen muss, ist eine Pseudonymisierung für die Verwaltung meist unumgänglich. Zwar besteht alternativ die Möglichkeit der Verwendung sog. Attributzertifikate (in denen dann die Zeichnungsberechtigung des Signaturschlüsselinhabers deutlich wird). Allerdings sind diese Verfahren für die Praxis zu unflexibel und mit zusätzlichen Kosten verbunden, sodass häufig von einer Pseudonymisierung Gebrauch gemacht wird. D.h. der zeichnungsberechtigte Behördenmitarbeiter als Signaturschlüsselinhaber wird (gem. § 5 Abs. 3 Satz 1 SigG) in dem Zertifikat beispielsweise als Stadt München, Dezernat Jugend (Pseudonym) ausgewiesen. Ein solches Vorgehen soll nach der Gesetzesbegründung auch gerade die Vorschrift des § 3a Abs. 2 Satz 3 VwVfG ermöglichen. Dafür ist der Wortlaut der Vorschrift aber mehr als missglückt. Denn die Verwendung eines Behördenamens anstelle des individuellen Namens des Amtsinhabers ist für sich genommen weder ein Pseudonym im Wortsinn noch im (datenschutz-)rechtlichen Sinne. Probleme der Zuordnung können nicht auftreten. Soweit diese Art der Pseudonymisierung in der Literatur aus Gründen mangelnder Transparenz und Authentizität abgelehnt wird, greifen diese Bedenken nicht. Für den Bürger ist nicht die Person, die einen Bescheid unterschreibt, von Bedeutung, sondern allein die handelnde Behörde. Das Gesetz erklärt nur bestimmte Behörden für zuständig. Nur diese und ihre Rechtsträger müssen sich für ihre Entscheidungen vor Gericht verantworten, nicht der einzelne Beamte. Dieser ist für den Verwaltungsakt (den er verfasst hat) wie für den Empfänger letztlich irrelevant.
